Folkmordskonventionen: En historisk introduktion

Företeelsen folkmord går långt tillbaka i mänsklighetens historia. Vad vi idag kallar etnisk rensning omnämns på flera ställen i Gamla testamentet. Massiv förföljelse av besegrade folk praktiserades av assyriska härskare och stundom också av romerska härförare.  År 1225 genomförde Djingis kahn vad som kan betecknas som ett folkmord på tanguterna i nordvästra Kina. Den europeiska koloniseringen bortom haven medförde utplåning av vissa folk och urinnevånarna på Tasmanien utrotades avsiktligt mot slutet av 1800‐talet. Begreppet folkmord tycks dyka upp under första världskriget i samband med övergreppen mot kristna grupper i det Osmanska riket.

FN:s folkmordskonvention kom till 1948 mot bakgrund av den nazistiska Förintelsen. Den engelska termen ”genocide” valdes av FN som ett slagkraftigt samlingsbegrepp i syfte att mobilisera det internationella samfundet mot varje upprepning av detta det grövsta av alla internationella brott. Men idén om en särskild konvention är äldre än FN. Den väcktes av en engagerad men från början isolerad individ och hans kamp för rättslig utveckling.

Den polsk‐judiske juristen Raphael Lemkin (1900‐1959) engagerade sig redan som universitetsstuderande på 1920‐talet för de närmast fruktlösa försöken att ställa ansvariga politiker inför rätta till följd av massakrerna på armenier och andra kristna grupper i det osmanska riket under första världskriget. Lemkin upprördes över denna strafflöshet. År 1933 föreslog han på en internationell straffrättskonferens i Madrid två nya brottskategorier som skulle leda till åtal genom mellanstatligt samarbete: ”vandalism” och ”barbari”. Brottsbeskrivningarna täckte ett medvetet utplånande av en folkgrupps livsbetingelser och kulturella identitet och låg nära det som Lemkin senare skulle beteckna som genocide – folkmord. Han argumenterade för en organiserad internationell beredskap inför ”brott som chockar samvetet”. Hitler hade just kommit till makten i Tyskland och Lemkin anade Förintelsen runt hörnet. Han fortsatte att föra fram sitt budskap på internationella konferenser men juristkollegerna lyssnade bara förstrött.

Efter krigsutbrottet 1939 lyckades Lemkin fly till Vilnius och sedan, i februari 1940, till Stockholm där han föreläste i internationell rätt på Stockholms högskola. I mars 1941 tog han transsibiriska järnvägen till Vladivostok, och därefter olika båtar till Yokohama och Vancouver, för att slutligen nå USA. I juni 1941 angrep Hitlers arméer Sovjetunionen och ockuperade Baltikum och östra Polen. Lemkin tappade kontakten med sina föräldrar och andra judiska släktingar. Sommaren 1941 kom rapporter om massavrättningar av judar i Lettland, Litauen, Belarus och Ukraina. De allierade förstod ännu inte vad som påbörjats men Winston Churchill uttryckte sig profetiskt i ett tal den 24 augusti 1941: ”We are in the presence of a crime without a name”

Det var Raphael Lemkin som skulle ge brottet dess namn, det gigantiska brott som inleddes med arkebuseringar i skog och mark, och skulle fortsätta med gasen Zyklon B i förintelselägren. Han introducerade begreppet genocide 1944, i sin bok om det nazistiska förtrycket av det ockuperade Europa, Axis Rule in Occupied Europe. Den nya termen, genocide, var en hybrid av grekiskans geno (folk, stam, ras) och latinets cide, en härledning av caedere (dödande). Den fick snabbt genomslag och införlivades redan 1945 i Websters ordbok.
Lemkin förklarade att begreppet i sin straffrättsliga mening inte krävde fysisk utplåning av en nationell eller etnisk grupp, det räckte med avsiktlig eliminering av en kulturell identitet. Brottet, menade han, skulle bli föremål för universell jurisdiktion. Misstänkta förövare skulle kunna åtalas i alla länder och kunna utlämnas till varje land som hade goda möjligheter att genomföra en rättegång.

År 1945 var förberedelserna inför det som skulle bli Nürnbergrättegången i full gång och juridiska experter från de allierade staterna USA, Storbritannien, Sovjet och Frankrike förhandlade i London om rättegångens utformning. Lemkin inledde en kampanj för att domstolens statuter skulle inkludera ”genocide” som ett särskilt brott. Han pekade bland annat på ett uttalande av Hitler vid ett möte i Obersalzberg den 22 augusti 1939. Invasionen av Polen stod då för dörren och Hitler uppmanade sina generaler att vara skoningslösa när Tyskland nu skulle skaffa sig livsutrymme (Lebensraum). Hårdheten skulle glömmas av världen, endast framgången skulle räknas. Och Hitler gav exempel. Djingis kahn sände miljoner kvinnor och barn in i döden. Han var framgångsrik. De turkiska ledarna som hårdhänt byggde upp en ny stat var framgångsrika. Hitler sade: ”Vem talar idag om armeniernas utplåning?" Raphael Lemkin använde sig av Hitlers uttalande om den kollektiva glömskan för att lobba för kopplingen folkmord – bestraffning istället för straffrihet (”impunity”).

Den 8 augusti 1945 nåddes en överenskommelse i London om att domstolen skulle hantera tre brottskategorier: brott mot freden (det vill säga aggression), krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten. Den sistnämnda kategorin täckte in folkmord i anslutning till kriget, men även andra omfattande och systematiska förbrytelser mot civilbefolkningen. Lemkin var inte nöjd. Visserligen var brott mot mänskligheten ett sedan länge inarbetat begrepp, men han ansåg att begreppet ”genocide” skulle kunna användas parallellt för att särskilt komma åt handlingar riktade mot en ”nationell grupp” som sådan.

I oktober 1945 presenterade Nürnbergåklagarna sina åtalspunkter. Lemkin ingick ett tag i det amerikanska åklagarteamet vilket fick vissa konsekvenser – åtalspunkten brott mot mänskligheten innefattade nu uttryckligen begreppet genocide för att beskriva utplånandet av etniska och nationella grupper som ”judar, polacker, zigenare och andra”. Ur Lemkins synvinkel var det en framgång. Men när domsluten avkunnades i månadsskiftet september/oktober 1946, och tretton av de åtalade fälldes för brott mot mänskligheten, förekom inte ordet genocide. Lemkin blev oerhört besviken. Hans förhoppning om en omedelbar rättsutveckling som bekräftade folkmordsbegreppet hade gått om intet.

Samtidigt pågick FN:s generalförsamlings första möte. Lemkin började lobba för en resolution som skulle syfta till en internationell överenskommelse om folkmord. Hans tanke var att detta brott mot mänskligheten inte bara, som i Nürnberg, skulle kopplas till ett pågående krig, utan också till fredstid. Därmed skulle det internationella samfundet åta sig en skyldighet att agera såväl i fred som i krig

Den 22 november lade Cuba, Indien och Panama fram ett resolutionsutkast i Lemkins anda. Där sades att eftersom sjöröveri och slavhandel är internationella brott som alla stater äger ingripa mot i såväl fred som krig, borde folkmord bedömas på samma sätt. Förslaget bemöttes positivt och många tyckte det kunde gå längre. Ett nytt resolutionsförslag antogs sedan enhälligt som resolution 96(I) av generalförsamlingen den 11 december 1946. Ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC) fick i uppdrag att ta fram ett utkast till en konvention "om brottet folkmord”. Därmed var första steget taget mot en bindande folkmordskonvention.

FN:s generalsekreterare – i praktiken FN‐sekretariatet – fick nu huvudansvaret för att genomföra projektet med en folkmordskonvention. Sekretariatets avdelning för mänskliga rättigheter knöt till sig tre internationella straffrättsexperter, bland dem Lemkin, som fick ge synpunkter på sekretariatets utkast. Och till slut kunde ett färdigt konventionsutkast presenteras för generalförsamlingen sommaren 1947. Till texten fogades oväntat två utkast till stadga för en internationell brottmålsdomstol. En annan nyhet var att referensen till ”politiska och andra grupper” ändrats till enbart ”politiska grupper”. Lemkin hade gärna sluppit även detta, eftersom hans folkmordsuppfattning var starkt kopplad till kulturell identitet.

FN:s generalsekreterare uppmanade nu alla stater att komma med synpunkter på konventionsutkastet och nu började Storbritannien och Sovjetunionen ifrågasätta hela konventionsprojektets lämplighet. De menade att folkmord istället borde behandlas som en integrerad del av brott mot mänskligheten. Men majoriteten var av annan mening och generalförsamlingens antog ännu en resolution, 180(II), den 21 november 1947 som gav ECOSOC förnyat mandat att förbereda en konventionstext. En ”ad hoc drafting committee” tillsattes, bestående av Frankrike, Libanon, Nationalistkina (senare Taiwan), Polen, Sovjetunionen, USA och Venezuela. Sovjetunionen lade fram ett förslag till grundprinciper för en folkmordskonvention som hade en stark ideologisk framtoning. Företeelsen ”genocide” ansågs exklusivt kopplad till fascismens och nazismens rasideologier och frågan om vilka grupper som skulle skyddas genom konventionen hamnade nu i fokus. Den sovjetiska delegationen godtog "rasmässigt" bestämda, nationella och religiösa grupper men inte politiska eller andra grupper. De menade att förföljelse och diskriminering av politiska motståndare skulle hanteras av nationella domstolar. Stalin och hans FN-ambassadör, tidigare terroråklagaren Andrej Vysjinskij, ville hålla sovjetdiktaturens massmord på den egna befolkningen utanför folkmordsbegreppet.

Ad hoc-kommittén gick inledningsvis på en mer allmän linje och inkluderade politiska grupper i ett konventionsförslag. Därför röstade Sovjetunionen emot (och Polen avstod). Enighet nåddes däremot angående frågan om vilka domstolar som skulle ha en särskild roll i fall av folkmord. Kommittén satsade inte på en universell jurisdiktion utan nöjde sig med krav på rättsväsendet i den stat där brottet begåtts. Denna lösning kompletterades med en öppenhet för internationell jurisdiktion i ett senare skede. (Jmfr dagens International Criminal Court  – ICC – som har kompetens att döma för folkmord).

Ett färdigt utkast överlämnades till FN:s generalförsamling inför dess tredje session som inleddes i Paris i september 1948. Förväntningarna på FN var stora, trots att det kalla kriget kommit igång på allvar. Medierna intresserade sig mycket för Eleanor Roosevelt och hennes Kommission för mänskliga rättigheter, som hade utarbetat ett förslag till en universell deklaration för de mänskliga rättigheterna. Intresset var också stort för förslaget till en folkmordskonvention och mannen som så ihärdigt arbetat för en sådan, Raphael Lemkin. Han var på plats i Paris och följde spänt utvecklingen.

Utkastet till en folkmordskonvention debatterades i generalförsamlingens sjätte utskott från slutet av september till början av december. Artikel för artikel diskuterades i grunden, sammanlagt nitton stycken. Artikel II gjorde klart – och utskottet var enigt om – att folkmord är ett brott som begås avsiktligt mot någon av de uppräknade grupperna. Däremot gick åsikterna fortfarande isär om huruvida ”politiska eller andra grupper” skulle ingå i definitionen. Den sovjetiska inställningen fick nu stöd av en stor grupp länder, bland dem Belgien, Egypten, Iran, Brasilien, Uruguay och Venezuela. Argumentet som förenade de flesta var att politiska grupper ständigt förändrades över tid. Andra stater såg frågan ur ett mer humanitärt perspektiv och ville inkludera ”politiska grupper”, däribland USA, Nederländerna, Ecuador och Sverige. Men inför en omröstning den 2 december gjorde USA en kovändning med motiveringen att prioriteringen måste vara att säkra så många anslutningar som möjligt till konventionen. ”Politiska grupper” togs bort ur texten men det var underförstått att i ett övergripande MR-sammanhang skulle alla människor ha rätt till frihet från politiskt förtryck. Konventionstexten kunde nu överlämnas till generalförsamlingen för beslut.

Den 9 december stod ”The Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide” på generalförsamlingens dagordning. Resolutionstexten välkomnade förslaget till konvention och uppmanade staterna att ansluta sig till konventionen om den blev antagen. En röst för resolutionen var därmed en röst för konventionen.

Lemkin var på plats i gallerierna när ordföranden ropade ut land efter land i bokstavsordning. Efter en obruten ström av jaröster stod resultatet klart: 55 ja- mot 0 nejröster! En storm av applåder fyllde plenarsalen. Lemkin var rörd och han fick personligen ta emot en mängd gratulationer. Dagen därpå antogs även den Universella deklarationen om de mänskliga rättigheterna. Trots det kalla krigets kyla hade FN i december 1948 lyckats få igenom två epokgörande dokument om mänskliga rättigheter.

Två år efter antagandet i Paris hade folkmordskonventionen samlat tjugo anslutna stater och trädde formellt i kraft den 12 januari 1951. Därefter levde den i många år ett liv i skymundan, i skuggan av det kalla kriget. Artikel 1 ålägger staterna att ”förebygga och bestraffa” de handlingar som beskrivs i konventionen. Men konventionen spelade ingen roll då blivande Bangladesh 1971 bröt sig ut ur den pakistanska statsbildningen. Upp till två miljoner bengaler (främst muslimer) lär ha dödats av pakistansk militär och omkring 200 000 kvinnor och unga flickor våldtagits. Inte heller gjorde konventionen sig gällande under de röda khmerernas terror mot sin egen befolkning i Kampuchea (Kambodja )1975-79. Antalet offer var totalt minst 1,7 miljoner människor.

Även sedan det kalla krigets slut har konventionens preventiva förmåga flera gånger visat sig uddlös, i Bosnien, Rwanda och Darfur. Dock har det internationella samfundets ökande engagemang lett till reaktiva åtgärder genom tribunalerna för exempelvis forna Jugoslavien, Rwanda och Kambodja. Tribunalerna har använt konventionens definition av folkmord, vilket även gäller den permanenta internationella brottmålsdomstolen i Haag (ICC). Och när Jugoslavientribunalen (ICTY) förklarade händelserna i Srebrenica sommaren 1995 som folkmord riktat mot muslimska bosnier, använde man sig av folkmordskonventionens formulering: ”i avsikt att helt eller delvis förinta” en viss grupp. I Bosnien präglades situationen av såväl etnisk rensning (utan folkmordsavsikt) som utrotningsaktioner (med folkmordsavsikt). Ett folkmord behöver alltså inte äga rum i stor skala, det krävs inte ett visst antal döda, men omfattningen måste ända vara stor i förhållande till den drabbade gruppens storlek.

Den internationella medvetenheten om folkmordskonventionen och dess begrepp är idag hög.  Folkmordsbegreppet har blivit en faktor i världspolitiken och spelar en viktig politisk och medial roll. Hittills har fler än 140 stater (2013) anslutit sig till Konventionen och folkrätten håller på att utveckla en gemensam ”Skyldighet att skydda” (Responsibility to Protect) om inte nationalstaten själv förmår skydda sin egen befolkning. Men vi väntar fortfarande på den tid då 1948 års konvention förmår ”förebygga” folkmord (som det sägs redan i konventionens rubrik) och då inträffade brott regelmässigt leder till straff.